“证照分离”改革:“加减乘除”中的变与不变 002570

股票行情  2021-03-15 07:40:18

昭仪怀

在自贸试验区开展“证照分离”改革试点,是国家推进和深化“配送服务”改革的又一重大举措。自2015年国务院授权上海率先开展“证照分离”改革试点以来,以克服“领证难”、“不准入营”等问题为核心的“证照分离”改革继续推进。这一次,国务院决定对国家自由贸易试验区内企业相关的523个营业执照项目实施库存管理,进行全覆盖的试点改革,充分体现了国家深入推进“分销服”改革的决心和部署,意义重大。

第一,“许可证分离”改革是深化“分配诉讼”改革的第一步

开展“证照分离”试点改革,对于理清政府与市场的关系,简化行政与分权,创新政府管理方式,强化市场主体地位具有重要意义。这是深化“分销服务”改革、降低企业制度交易成本、优化经营环境、激发市场活力和社会创造力的第一步。

第一,有利于理清政府与市场的关系,充分激发市场主体的活力。近年来,随着商业体制改革的深入,企业申请营业执照越来越方便。但是,制约企业经营活动的“许可证多”、“领证难”等问题浮出水面,企业的声音也逐渐从注册转向如何更方便地领取行业许可证。通过“证照分离”改革试点,政府部门进一步清理取消了一批行政许可项目,推进了一批行政许可项目从审批到备案,在审批改革中实行通知承诺制,通过优化审批服务提高审批效率。效率和成本的降低使企业既能进入市场“大门”,又能进入行业“小门”,真正实现了“拍照后减证”和“拍照后简化证”

二是有利于创新政府管理方式,加快政府职能转变。“证照分离”改革旨在打破经营活动中“多证”和“领证难”的桎梏。审批项目改革方式的变化反映了政府管理理念和管理方式的根本转变。随着行政许可项目的取消备案和通知承诺制度的实施,政府必然会被迫加强事后监管,并根据新情况、新情况不断创新监管方式和手段,这必然要求政府部门改变传统的审批流程和审批方式,加强部门间的数据共享和联动协调。可以说,“证照分离”改革是“配送服务”改革的典型整合,也是转变政府职能、创新政府管理方式的“推进剂”和“放大器”。

第三,有利于形成市场化、法制化、国际化的商业环境。“证照分离”试点改革有利于改变我国计划经济体制下形成的前置审批项目过多的弊端,降低企业资金和时间的交易成本,通过促进注册便利化解决“宽松准入”问题,通过改革监管体制解决“严格管理”问题,改变以往的惯性思维和路径依赖,加快形成国际通行的投资和贸易规则,提高市场竞争力。

第二,用制度的“软环境”降低做生意的“硬成本”,给企业带来一种收益感

2018年,世界银行对中国商业环境的排名从第78位跃升至第46位,2019年再次上升至第31位,位列全球前40名。连续两年位居全球优化营商环境改善最大的十大经济体之列。其中,“证照分离”改革对改善经营环境起到了重要的推动作用。目前,许多地区通过大幅降低土地、人力和商业成本来提高发展竞争力是不可持续的。要努力降低企业制度的交易成本,改善地区整体经营环境,用制度的“软环境”抵消经营的“硬成本”,这已经成为深化“两证分离”改革、改善经营环境的应有之义。近年来,“证照分离”改革成效显著。

一是企业满意度大幅提升。根据问卷调查,88%的企业认为经营环境得到了很大改善,92%的企业对行政审批改革表示满意。企业真正感受到了“证照分离”改革后的经营环境优化。通过“证照分离”改革,有的证照不再需要申请注销,有的注销后只需要备案,有的证照可以通过告知承诺的方式办理。这些改革措施首先增强了企业获得许可证的经验和意识。比如非特殊用途化妆品首次进口审批改为备案后,企业在改革前到北京审批,在网上备案。实际办理时间从改革前的3-6个月减少到3-5个工作日,市场参与者反应热烈。

二是有效激发市场主体活力。随着改革体制红利的释放,拓展业务的市场主体数量持续增长。以上海开展的“证照分离”改革为例,从纳税人数量增长来看,2018年比2015年同期增长59%;就业人数持续增长。从参保人数来看,2016年、2017年和2018年上半年分别增加了6万人、4万人和4万人。实际到位外资持续增长,2016年、2017年和2018年分别比2015年同期增长78%、83%和103%。

第三,政府职能转变成效显著。改革给了企业降低门槛后的便利,把事后监管的挑战留给了政府,从而实现了政府管理理念的重大转变。以上海浦东新区为例,全区327个企业相关审批项目全部实现了“一网管理”、“最多运行一次”,其中“无会议审批”达到53%,实际办理时间达到3.3个工作日,比22个工作日的法定时限低85%。

三是全覆盖试点走出了“牌照分离”的改革升级版

此次“证照分离”改革遵循“减量化”和“简单化”的理念,以“拍照后减证照”和简化流程为重要方向,增强市场主体的办事意识,创新“管理”和“服务”手段,将管理与服务优化相结合放在更加重要的位置,按照“证照分离”改革的全覆盖要求,将所有与企业相关的营业执照事项纳入清单管理。

第一,“减法”要通过简化管理、下放权力来完成,准入门槛要在牌照发放后通过降低牌照来降低。“直接取消审批”和“改审批为备案”是四大类中推进改革最有力的方式。目的是通过全面清理和规范涉及企业的各种行政许可事项,在保证有效监管的前提下,逐步减少“证照”数量,使越来越多的企业在取得营业执照后可以经营,从而降低企业进入市场的门槛。本次改革中,直接取消审批项目的标准是指“对不再具备设置必要性、市场机制能够有效调整、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理、通过事后监管能够有效监管的企业相关经营许可项目直接取消审批”,更符合市场规律。如2017年根据原国家工商行政管理局的规定将“对外贸易经营者登记”纳入“多证融合”改革范围,纳入营业执照进行登记。根据此次改革的要求,是一个“设置的必要性不复存在”的问题,业务部门和市场监管部门通过数据交换实现企业注册信息的共享,进一步方便了企业在取得“多证融合”营业执照后顺利进入市场。再比如“指定从事强制认证及相关活动的检验机构”,改变了以往由市场监管部门审批、指定特定机构进行强制认证的方式,让市场在资源配置中发挥决定性作用,以认证机构对出厂检验结果和认证结论负责的方式取代政府“背书”的传统监管模式,有效释放市场活力。

第二,加强监管,做“加法”,管理好了才能放开。“证照分离”改革的核心在于“发布”,关键在于“管理”,因为只有管理好了,才能发布。长期以来,一些审批项目不能由政府部门发布或减少,这很大程度上是由于缺乏有效的管理手段,以及害怕取消许可、不可控和麻烦。因此,在改革过程中,释放与管理的结合要始终放在突出的位置,更好的“管理”要保证更多的“释放”,这样改革效果才能更加显著。此次改革强调了“创新和加强事后监管”的重要性。“直接取消审批”、“变更审批为备案”、“履行披露承诺”等并未完全放开。“不审批,不照顾”,“只审批,不照顾”,“严审批,宽管理”,但监管任务更重。要突出审批与监督的联系,创新监督手段和方法。比如在跨部门联合监管和“互联网加监管”方面,各地要因地制宜创新监管方式和手段。对此,上海浦东新区在实践中探索了“双通报、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的“六双”事后监管机制,实现了表面上的全球覆盖,点上的全链打通,打造了信息共享、有效衔接的监管闭环。又如,作为“证照分离”改革模式的一项重要创新,该制度的核心是以信用为基础,实现事前承诺经营,而该制度有效推进的背后是强大的信用监管。此次改革突出了“依法查处虚假承诺、违规经营等行为,记入信用记录,对失信行为实行连带处罚”,指出对不符合承诺条件的企业进行经营,逾期不整改或整改后不符合要求的,应依法吊销其许可证,并承担相应责任。从这个意义上说,告知承诺制度将进一步强化市场主体的信用意识和诚信意识,让诚信约束机制发挥作用,促进社会诚信体系的建立。

第三,优化服务做“乘法”,多跑数据少跑腿。“证照分离”改革的全过程包括取消审批的“放行”,加强监管的“管理”,提高业务透明度和企业可预见性的“服务”。这一改革体现了服务与管理相结合,贯穿于实施各种改革方式的全过程,树立了以市场为中心、求企业需求、求政策、求效益、变“政府上菜”为“企业点菜”的理念。此次改革中,优化审批服务项目数量从2016年上海“证证分离”改革试点总体规划的75项扩大到442项。在实现与企业相关的所有营业执照项目全覆盖的同时,对优化服务项目进行了详细细致的规定,有助于杜绝各地在改革探索中把所有不愿意、困难的项目都扔进“优化服务篮子”的做法。一是强调“审批权限下放”。对于自贸试验区更方便、更高效、更能有效承担的事项,将审批权限下放或委托给自贸试验区所在地相关主管部门,以最大限度地拉近区内企业的距离。二是减少审批的要求和环节,强调“坚决取消奇葩证书”,通过平行处理、联合审核等手段优化业务流程,积极降低审批时限,结合“一网管理”等互联网政务服务,真正实现数据在线,为企业少跑腿。三是创新采用延长或取消有效期的监管方式。原则上,如果设定了许可证有效期,但营业执照条件基本不变,可以延长或取消有效期,减少企业不必要的跑腿。四是公布总量控制条件和存量情况。数量有限的事项,要定期公布总量控制、布局规划、企业存量、申请企业排名等情况。,公开透明,方便企业自主决策。

第四,破除障碍,做“分工”,创新制度,优化经营环境。“证照分离”改革的核心是打破限制企业和群众经商的制度和制度壁垒,着力降低制度交易成本,帮助新动能成长,释放创新创业活力,增强经济发展动力。一方面,要努力打破传统监管的惯性。例如,在“证照分离”改革的全覆盖试点中,备案事项的审批划分标准增加了政府部门要“坚决防止以备案名义审批”的规定。过去由于传统审批思维的惯性,政府部门仍然对备案的行政许可事项进行各种实质性审查,导致企业认为按照要求提交备案材料就可以开展业务,但实际上遇到了“先备案,再进行审批”的尴尬。显然,这不是“改审批为备案”的初衷。另一方面,要努力解决企业的后顾之忧。比如在通知承诺制试点推广过程中,企业担心审批结果的不确定性,认为监管部门缺乏“背书”。一旦在后期检查中发现问题,企业整改成本会很高。此次改革特别强调“有关主管部门要准确、完整地列出依法可以量化和操作的营业执照的具体条件,不要包含包罗万象的条款”,最大限度地减少审批的不确定性,让企业可以放心选择告知承诺的审批方式。

从上海开始,我们对部分企业相关行政许可进行了两轮“证照分离”改革,率先在国家自由贸易区和部分高新区、再在国家自由贸易区探索、复制和推广上海的经验和做法。企业行政许可事项覆盖改革试点。通过“证照分离”改革的“加、减、乘、除”,可以看到“证照分离”改革的范围在扩大,实施的领域在扩大。不变的是,改革的初衷不变,即始终着眼于破解市场主体的“准入不准经营”和解决企业申请许可难的问题,进而从与企业相关的许可改革事项数量的“物理变化”演变为事后监管、优化企业经营环境等“配送服务”整体改革的“化学变化”,从而实现政府管理理念、管理方式和管理手段的根本性转变。(作者是上海发展和改革研究院党委书记、副院长)


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